חשיבותה של בקרה

חשיבותה של בקרה הינה מובנת מאליה לכל מי שעבד אי פעם בארגונים גדולים ובפרויקטים גדולים. לכן אולי תהיה תמוהה העובדה שלאורך רוב שנותיה של מדינת ישראל, עד 2003 ליתר דיוק, לא הייתה כלל בקרה על התחבורה הציבורית בישראל.
הבקרה חשובה גם בארגונים קטנים כחנויות מכולת ובפרויקטים קטנים כמו כתבות לעיתון מקומי, היא מונעת שגיאות שחלקן פעוטות אבל פוגעות בשם הטוב וחלקן קרדינליות ומביאות לסגירת העסק.
ככל שהעסק גדול יותר כך החשיפה לשגיאות קרדינליות גדולה יותר, אך בארגונים גדולים יש סכנה גדולה משגיאות בתום לב. היעדר בקרה עלול להסיט כל ארגון, ישר ככל שיהיה, מדרך המלך אליה כיוון את צעדיו בתחילה. על אחת כמה וכמה הדבר נכון כשמדובר במתח הקבוע הקיים בין כה וכה בין חברה פרטית - המספקת שירות ציבורי במימון המדינה, לבין המדינה והציבור.

דוגמאות העבר שבידינו הם החברות אגד ודן, דוגמת ההווה היא רכבת ישראל. שתי חברות פרטיות וחברה ממשלתית אחת אשר מועסקים בהם מטובי האנשים בתחום התחבורה הציבורית בישראל, רבים מהם אנשים שניתן לקרוא להם בלא היסוס בשמות גנאי כגון "מלח הארץ", "ציונים" "בעלי מוסר עבודה גבוה" ו"חדורי מוטיבציה לשיפור מתמיד", אך ללא בקרה חיצונית משהו תמיד הולך לאיבוד.

מוטב שאפתח בכך שבקרה היא לא פתרון קסמים, ולעיתים היא בנויה גרוע ולא מספקת את הסחורה, וזאת כדי לאזן את דברי ההלל והשבח המושמעים בפוסט זה. חשוב גם לציין שעל מנת שהבקרה תפעל כשורה היא צריכה להסתמך על משהו שניתן לבקרו, לרוב זהו הסכם חתום ומסועף עם קנסות בצידו האחד ואולי גם פרסים בצידו השני. ללא הסכם שכזה אין לבקרה משמעות, בדיוק כפי שללא בקרה ההסכם הופך לפיסת נייר ותו לא.

בשנת 2003 הקים אגף תחבורה ציבורית (אגף צעיר שהוקם רק ב-1998) את מערך הבקרה. בתחילה כאמצעי לנטר את העמידה בהסכמים של החברות החדשות שזכו במכרזים והחלו להפעיל תח"צ החל מ-2002. המערך התרחב וגדל ביחד עם תוכנית התחרות בתח"צ כאשר מדי שנה קיבל עוד ועוד אשכולות קווים לבקרה. המערך השתנה באופן ניכר בעשור האחרון אך עקרונותיו הבסיסיים נשארו.

1. עבודה לפי "מדד חריגות" הקובע ציונים מ-0-12. כאשר 0 הוא הציון הכי טוב ו-12 הוא הציון הכי גרוע.
2. עבודה לפי מדגם סטטיסטי מייצג של נסיעות שנבדקות בכל אשכול בחתך חצי שנתי ותוך ייצוג הולם לכל הקווים התדירים בהתאם למספר הנסיעות שלהם. (בתחילה זה היה 2%, כיום עם ההרחבה לכלל הענף זה פחות).
3. יצירת בסיס להשוואה בעיקר בין כל מפעיל לבין עצמו (שיפור או ירידה לעומת תקופה קודמת) אך גם בין מפעילים שונים ואשכולות שונים.
4. היצמדות ל"מדדים אובייקטיביים" ושפיטים שקל לאמוד וקשה לערער עליהם.
5. גיוון של סוגי בדיקות (בתחנות מוצא, על האוטובוס כנוסע גלוי, על האוטובוס כנוסע סמוי, בדיקות של מוקדי הטלפון והאבידות, בדיקות של תשתיות התח"צ).

המערך הלך וגדל והלך וצבר ניסיון, ב-2009 צורפו גם חברת דן והחברות הנצרתיות ההיסטוריות לבקרה וב-2010 צורפה גם אגד (לפני כן הן נבדקו מדגמית בלבד). גם הרכבת הקלה ובעתיד גם המטרונית נבדקות בבקרה בכפוף לפרמטרים שונים במקצת. את המערך מפעילה חברת ריבה שזכתה בו ב-2003 ושוב ב-2008. מכרז נוסף ייצא בקרוב ואף שניתן לומר בוודאות שריבה תשתתף בו, לא ניתן לדעת מי יזכה (ייתכן וגם יחולק בין שני גופים).
המערך צבר גם יוקרה משלו, המתבטאת בראש ובראשונה בטענות המפעילים המבוקרים. הכלל הוא פשוט, אם אתה ממש מתנגד לבקרה שיש עליך, כנראה שהיא עושה את עבודתה.
ביטוי להערכה של משרד התחבורה למערך הבקרה שהוקם, ניתן במסגרת המכרזים החדשים לתחבורה הציבורית, שם חלק לא מבוטל מהניקוד ניתן בהתאם לציוני העבר של הבקרה. האמירה היא חותכת. כל מפעיל יכול לבחור אם הוא רוצה לעגל פינות ולשלם קנסות מזדמנים, אך אם הוא יעשה זאת יותר מדי, הוא לא יזכה שוב וימצא את עצמו מחוץ למשחק. המנגנון הזה נתן למפעילים מוטיבציה גדולה להשתפר. גם ההסכמים החדשים עם אגד, דן והחברות הנצרתיות כוללים בתוכם את שוט הבקרה, כאשר אם רמת השירות באזור מסוים יורדת מתחת לממוצע הענפי לאורך זמן, משרד התחבורה רשאי להוציאו למכרז. אין מקום לשחקנים גרועים בשוק הישראלי הקטן וגם אם זה ייקח זמן, בסוף יומצא להם מחליף.

החברה הראשונה שנעלמה מהשוק הייתה גם החברה הגרועה ביותר בתולדות הבקרה. חברת "ביתר תור" שפעלה באלעד ובביתר עילית הצליחה להוציא ציון מופתי של 11.2 (כאשר 12 זה הכי גרוע, זוכרים?). היא הוחלפה בחברת אגד תעבורה באלעד ובחברת עילית (שמוזגה לאחרונה לתוך קווים), אחת החברות הטובות בשוק. וכך תושבי ביתר עילית מפוצים במידת מה על השנים הקשות שהיו מנת חלקם כשאוטובוסים נתקעו בלי מזגן ודלק באמצע הדרך (הקצרה) לירושלים.

האם הבקרה סודית?
הבקרה היא לא סודית, אבל למשרדי ממשלה באופן כללי קיים קושי ליישם את חוק חופש המידע בצורתו הנאורה ביותר הכוללת הוצאת מידע לחלל האינטרנט עוד לפני שמישהו ביקש אותו. אם כבר ביקשת מידע נתקלת בחומה בצורה של ביורוקרטיה בחיפוש מתמיד אחרי אותו אדם עלום שיגיד לפקיד העלום "זה בסדר, אפשר לשלוח".
אבל הלחצים עושים את שלהם ובשנת 2012 זכינו לראשונה להעלאת דוח הבקרה לאתר משרד התחבורה.

אז מה הבקרה כוללת?
הבקרה כוללת מעל 30 פרמטרים שמנטרים את העמידה בלוח הזמנים (הקדמה, איחור ואי ביצוע), את ההיצמדות למסלול הנסיעה ולתחנות, את צפיפות הנוסעים, הניקיון והתחזוקה, התנהגות הנהג, המידע לציבור ושלמות הדיווחים שמועברים למשרד התחבורה. לכל פרמטר יש משקל משלו (אין דין מעבר ברמזור אדום כדין לכלוך בשמשה האחורית), המשקלים גם משתנים אחת לכמה זמן בהתאם למסקנות שמגיעים אליהם האחראים על הבקרה.
חשוב לציין שהקנסות הם חלק קטן מהתמונה, הקנסות אמנם כואבים בכיס אך מטרת הבקרה היא לגרום לשיפור באיכות השירות שיקטין את הקנסות. לכל חריגה מתקיים הליך של שימוע וערעורים והצגת נתונים בכדי לייצר מצב הוגן ככל האפשר כלפי המפעילים ולאחר הליך שימוע זה קנסות רבים מתבטלים. הליך הערעור כשלעצמו גוזל אנרגיה רבה מהמפעילים ומשמש כמדרבן נוסף מראש לא להיקלע למצבים אלה. מראשי החברות זה מטפטף לסדרנים ולנהגים ובסופו של דבר אנו מקבלים תמונה כללית של שיפור מתמיד באיכות השירות.
גם נורמות העבודה משתדרגות אט אט כי ברור למפעילים שלא הכול פרוץ כבעבר, יש צורך לעדכן שלטים, לתקן אוטובוסים, לתדרך נהגים, לשלוח דיווחים מסודרים, להוסיף נסיעות בעת הצורך ו(הכי חשוב) לעמוד בזמנים.

אגד כ"קייס-סטאדי"
החברות החדשות נולדו לתוך מערך הבקרה וצמחו איתו, אגד נולדה עוד בתקופת המנדט הבריטי וצמחה עם מדינת שיראל ללא כל פיקוח מצד המדינה. כפי שאמרתי בתחילה, את אגד הנהיגו ועדיין מנהיגים אנשים מצוינים, אשר ראו את טובת המדינה והלקוחות לנגד עיניהם, אך בהיעדר פיקוח ממשלתי הם ראו בראש ובראשונה את טובת החברה (כפי שמצופה מהם). לפיכך השתרשו באגד עם השנים נורמות מאד נכונות תפעולית וכלכלית, אשר פגעו בשירות לנוסע. דוגמה אחת היא הצמדת הנהג לאוטובוס (דבר המקל על החברה) ויצירת נסיעות שירות ראשונות ואחרונות בהתאם למקום מגוריו של אותו נהג. כך לעיתים נוצר מצב שיישוב קיבל רק נסיעה ב-05:00 בבוקר ותו לא. כיום כל האוטובוסים מחויבים לחנות בלילה בחניון מסודר ומאובטח, אך חלק מאותן נסיעות ארכאיות נשארו במערכת שנים אחרי שהנהג יצא לפנסיה.
כאשר הפדיון הולך לחברה, החברה מושכת לכיוון הנסיעות עם הפדיון. אגד השקיעה רבות בשירות הבינעירוני אך הזניחה את השירות האזורי בצורה קשה ולעיתים ביטלה אותו כליל. גם השירות העירוני המניב הכנסות קטנות יותר לעומת ההוצאות נוון בערים רבות. כיום אף מפעיל לא יכול להוריד נסיעה על דעת עצמו ואם יעשה כן הוא נתון לבקרה ש"תעלה עליו". זה מאפשר למדינה לקבוע רמת שירות גם ללא קשר למונחים כמו פדיון ומספר נוסעים.
בהסתמכות על הפדיון הגישה התפעולית של החברה גרסה ש"כמה שיותר זה יותר טוב", בעיקר בנסיעות חיילים ביום א' וה' אך לא רק. מה שהביא בסופו של דבר לבג"צ ולקביעה שאסור להסיע יותר מ-10 נוסעים בעמידה באוטובוס בינעירוני. גם באוטובוסים עירוניים הובילו בטבלת הצפיפות אגד (ירושלים וחיפה בעיקר) ודן בתל אביב.
דוגמה נוספת היא היעדר הקפדה על הפרדה בין אוטובוסים עירוניים ובינעירוניים, הנובעת בחלקה מההצמדה של נהג לאוטובוס "שלו". שירות עירוני צריך להיות נגיש לכולם (גם לנכים ובעלי עגלות ילדים) בעוד שירות בינעירוני צריך להיות נוח לנסיעה ארוכה בישיבה ובעל תאי מטען. היעדר ההקפדה על כך פוגע בנוסעים לעיתים על בסיס יומיומי. זה אמור להיפסק בשנת 2014.
דוגמה נוספת מתחום התפעול היא בניית "קווים סיבוביים" אשר נוחים למפעיל וגרועים לרמת השירות לנוסע. מרבית הערים הקטנות בישראל שורתו על ידי אגד בקווים סיבוביים בעייתים שכאלה ורק לאחרונה מתחיןל המשרד "לשבור אותם" לקווים דו כיווניים אמינים.
עוד גילתה החברה שהיא מרוויחה על "נסיעות מיוחדות קבועות" שמזמינים ממנה חברות ומפעלים מראש יותר משהיא מרוויחה מתחבורה ציבורית, דבר שהביא לעידוד השימוש בכלי זה על חשבון התחבורה הציבורית. בעיר כמו אילת שבה המלונות מזמינים הרבה נמ"קים הדבר הביא ללא פחות מניוון התחבורה העירונית. גם נושא זה עתיד להיפסק ב-2014 בעקבות הקמתה של חברת "אגד היסעים" ויצירת חיץ בין הצי שלה לבין צי התחבורה הציבורית של אגד.
והדוגמה האחרונה והכואבת ביותר. כשאין בקרה אפשר לעגל פינות, לוח הזמנים שפורסם לציבור בקווים תדירים לא היה קדוש כפי שהוא היום. אם יש איזה בעיה (אוטובוס שלא חזר מהמוסך לדוגמה), אז הנסיעה לא יצאה מתוך הנחה שבתדירותה גבוהה הציבור "לא ירגיש". תופעה זו שהייתה נפוצה מאד בעבר ירדה פלאים.

ישנן דוגמאות נוספות הנוגעות לשילוט, פרסום, ריבוי חלופות, טכנולוגיות, התנהגות נהגים ועוד. אך בכולם חשוב לציין שהאשם הוא לא על אגד (או דן או כל חברה היסטורית אחרת) אלא על משרד התחבורה שלא כיוון את החברות למקומות הנכונים. כעת אנו בתהליך של שינוי והחל מ-2010 חברת אגד משלימה מהפך של 180 מעלות וציוני הבקרה שלה משתפרים והולכים. לחברה ישנם יסודות טובים מאד ויכולת להרים פרויקטים גדולים ולהשתנות עם רוח הזמן ולכן כאשר הגיע צו השעה, החלה החברה להתיישר עם הדרישות החדשות בצורה הכי טובה שהיא יכולה לעשות. התהליך יימשך עוד כמה שנים אך אגד שתמיד מיצבה את עצמה כמוביל הלאומי, תמצב את עצמה להערכתי גם כחברה הטובה ביותר בשוק הרווי הנוכחי, ויש אומרים שתמיד הייתה כזו ולכן גם תמיד תהיה. ההבדל הוא אחד. עכשיו היא צריכה לתת תשובות לא רק לעצמה אלא גם למשרד התחבורה. זהו הבדל עצום.

התמונה שציירת ורודה מדי, בטח יש לבקרה גם חסרונות!
נכון, ואפילו רבים.
א. המפעילים לומדים את הבקרה ומתאימים עצמם אליה, הם מזהים את הבקרים ומתנהגים כמו ילדים טובים מול עיניהם בלבד. (בדומה לנהג רכב פרטי שאוהב לנסוע מהר, ובאמצעות דיווחי מיקום המשטרה של ווייז יודע מתי "מותר" לו לעבור על החוק ומתי לא).
ב. הבקרה בודקת רק את התאמת ההתנהלות של המפעיל להסכם עליו הוא חתום ולרישיונות הקווים, אך לא בודקת את ההתאמה שלהם לצרכים של התושבים.
ג. ישנו פער בלתי נתפס לפעמים בין ציון הבקרה של החברה לשביעות הרצון של התושבים, הנובע בחלקו מהאמור בסעיף הקודם. מנגד לא ניתן לפתח מדד שביעות רצון שישולב בבקרה כי זה לא אובייקטיבי מספיק ולא יעמוד במבחן בית משפט.
ד. הבקרה לא יעילה בכל הקשור לקווים בתדירות נמוכה, לקווי תלמידים ולקווי לילה וכשאין בקרה הבלגן חוגג...
ה. הבקרה יקרה מאד, ואולי לא יעילה מספיק, צריך למצוא את הדרך לנטר את זמן יציאת האוטובוסים בצורה טכנולוגית שתאפשר למקד את כוח האדם היקר בבקרה האיכותנית יותר (בניגוד לבקרה טכנית בתחנות מוצא).
ו. ממצאי הבקרה צריכים להיות מגובים גם בתיקצוב מתאים לתיקון הליקויים בזמן אמת. לדוגמה. ממצא של צפיפות הדורש תוספת נסיעות צריך להיות מתוקצב מראש ב"בנק שיפורים" לצורך הוספת הנסיעה במהירות האפשרית.
ז. עוד אין בקרה על רכבת ישראל, היא כמובן צריכה להיבנות שונה מבקרה על אוטובוסים, אבל היא חייבת להיעשות. כולנו מרגישים את זה.
ח. אולי זה נשמע מצחיק, אבל חסרה "בקרה על הבקרה" וזאת מאחר והבקרה היא ארגון גדול וכמו שפתחתי ואמרתי, בכל ארגון גדול צריך בקרה. ולמי שתוהים, אני לא חושב שצריך בקרה על הבקרה שתהיה על הבקרה. עוד רמה אחת זה מספיק.


ומה עם הביקורת על הבקרה?
העיתונים מלאים בסיפורי שחיתות לאחרונה על הארכת הסכם ריבה ללא מכרז עד שיהיה בשל מכרז חדש.
אין ספק שיש כאן התנהלות לא נכונה של המדינה. מכרז הוא לתקופה מוגבלת וכל העסק צריך להיות מתוקתק כך שבתום התקופה יחכה כבר זכיין חדש. לרוע המזל זוהי תופעה גורפת של כלל משרדי הממשלה ובעצם כשמתחילים לכתוב מכרז, כמעט תמיד מסיימים באיחור בגלל שלל בעיות ביורוקרטיות, משפטיות ומימוניות.
רוצה לומר, אומנם יש כאן בעיה, אך היא לא ייחודית לנושא הבקרה על האוטובוסים. מרגע שיש בעיה ניתן פשוט לסגור את הבקרה ולתת למפעילים לעשות ככל העולה על רוחם, וניתן להאריך את ההסכם עם ריבה. לאור האמור בפוסט זה ברור למה עדיף להאריך את ההסכם. אגב, ב-2008 אכן הבקרה לא פעלה במשך מספר חודשים מסיבה זו ממש והציבור ממש הרגיש את שחרור הרסן של המפעילים על בשרו.
ואשר לעלויות הננקבות כ"מופרזות" בסך 40 מליון ש"ח לשנה. תעשו בעצמכם את המכפלות של עלויות כוח האדם (העלות העיקרית של הבקרה) הנדרשים לצרכי הנסיעה באוטובוסים והעמידה בתחנות ותגלו שזה מגיע מהר מאד ל-40 מליון. זוהי עלות גבוהה, אך יש לזכור שמדובר בשוק של מליארדים (7000 אוטובוסים, מעל 10,000 נהגים ומאות אלפי ק"מ נסועה ביום). השקעה של 40 מליון בבקרה היא אפילו לא פרומיל מכך.
לתפיסתי הבקרה צריכה להתייעל מבחינה טכנולוגית ומנגד להפנות משאבים גם לביקורות על קווים בתדירות נמוכה. זה אומר השקעה נוספת ולא פחות השקעה.

ומה עם "פרויקט סרדין ואיפה בוס"
לא רציתי לכתוב על זה אך התגובות דרשו זאת.
פרויקט סרדין הוא פרויקט מבורך כשלעצמו ושיתוף הפעולה עןם איפה בוס מבורך, אך הם מתיימרים להחליף את הבקרה הקיימת מתוך טענה שהם עושים עבודה טובה יותר ולא כך הדברים.
א. מספר המדווחים נמוך, והם לא מצליחים להוציא מידע "מייצג" מבחינה אקדמית כמעט על אף חברה חוץ מאגד ודן.
ב. באופן כללי יש הטיה של הדיווחים לכיוון המקומות הבעייתיים. אני בטוח שאם נשאל את השאלה הפשוטה "האם אתה מכיר את פרויקט סרדין" נקבל בקרב נוסעי קו 51 הרבה יותר משיבי הן מאשר בקרב נוסעי קווים 1,2,3 בזיכרון יעקב ביחד שלא חוו צפיפות מימיהם. על כך ישיבו מארגני הפרויקט ש"רק 55% ציינו שיש צפיפות וזה אומר שיש גם מדווחי אמת בשעות ובקווים בלי בעיות. אך כנוסע קבוע באוטובוסים שונים וכמנתח סקרים אני יכול להגיד לכם שסוגיית הצפיפות כואבת אך לא עוברת אפילו את 5% מכלל הנסיעות בארץ ולהערכתי אפילו פחות.
ג. דיווח לפי תחושות סובייקטיביות. כך לדוגמה אוטובוסים עירוניים מיועדים להסעת נוסעים בעמידה על חשבון מקומות ישיבה. משרד התחבורה הגדיר למבקרים עד 20 נוסעים בעמידה בשעות השפל ועד 30 בשעות השיא (מעבר למספר זה נרשמת חריגה). וכן הגדיר בדיוק מה הם שעות שפל ומה הם שעות שיא. פעילי פרויקט סרדין מדווחים על סמך תחושת בטן ולעיתים העסק מרגיש צפוף ליד הכסא שלהם, אבל בפועל יש רק 10 עומדים. גם נושא אדיבות הנהג הוא מאד סובייקטיבי וטון שנשמע צורם לאדם אחד לא יפריע כלל לאדם אחר. וכך גם מהירות הנסיעה וכן הלאה.
ד. משתמשי תחבורה ציבורית נוטים להיצמד לקו או מספר קווים קבועים. האם העובדה שאדם מדווח בקביעות כל בוקר על קו 51 ב-07:30 עוזרת להבנה של מה שקורה בקו אחר עליו אין במקרה פעיל שמדווח? או להבנה של מה שקורה באותו קו 51 ב-09:00 בבוקר?

מטרתי לא לרדת על פרויקט סרדין ולכן אפסיק בשלב זה. אני חושב שמדובר בפרויקט טוב שיסייע להגדיל את הלחץ הציבורי לתוספת נסיעות בקווים עמוסים ולשדרוג מרחב התחנות. אני רק חושב שהם יורים קצת גבוה כשהם מתיימרים להחליף בקרה מסודרת בקומץ פעילים. תפקידם הינו לייצר לחץ ציבורי שיסייע למערך הבקרה (ולכולנו) לממש המלצות לתוספת נסיעות בשל צפיפות. אך אם יוחלט בגלל פרויקט סרדין לבטלו, כל ענף התחבורה הציבורית יחזור שנים אחורה, ולא משנה כמה אנשים יתרמו מזמנם לפרויקט..