חשיבותם של הסכמים - פוסט לזכרו של יוני שקד ז"ל

מאחורי כל אוטובוס שנוסע, מאחורי כל נהג שעובד ומאחורי כל כרטיס אוטובוס שנמכר עומד הסכם בין משרד התחבורה למפעיל התחבורה הציבורית. ההסכמים לא נראים ולא מוכרים לנוסע, אך בלעדיהם לא תיתכן כל פעילות. מכאן שלהסכמים יש חשיבות רבה מאד לתפעול השוטף של ענף התחבורה הציבורית. הסכם שבנוי טוב יבטיח שירות טוב לנוסע והמשך פיתוח רשת התחבורה הציבורית תוך כדי הבטחת רווח סביר למפעיל והסכם רע יכול אפילו להזיק.

אני לא כלכלן ולא מבין כלום בהסכמים, די אם אגיד שזו תורה שלמה, מסובכת ומורכבת לבנות הסכם טוב. וככל שמדובר בעסק יותר יקר, כך ההסכם יותר מסובך. תנסו רק להשוות בין הסכם שכירת דירה סטנדרטי להסכם נטילת משכנתא...

מנקודת המבט החיצונית שלי, אני מעז לחלק את ההסכמים בענף התחבורה הציבורית לשניים, אלה שנחתמים כתוצאה ממשא ומתן עם מפעיל קיים, ואלה שנחתמים כתוצאה ממכרז.

מכרז כולל בתוכו את ההסכם, והניגשים למכרז חייבים לחתום עליו. התהליך המכרזי כולל גם שלב שאלות הבהרה בו יכולים המציעים להעלות בעיות במכרז ובהסכם ולבקש את תיקונם, במידה ובקשתם התקבלה כל המציעים יעודכנו בתיקון ויוכלו לתקן את הצעתם בהתאם. זהו תהליך שיוויוני, שקוף ותקין ולכן בסופו כוחו של הזוכה לתקן את ההסכם במשא ומתן קטן מאד. הוא חותם על ההסכם ומתארגן להפעלה. ההסכם יהיה טוב למדינה, שהכניסה לתוכו את כל מה שרצתה,  טוב ללקוחות הנוסעים, כי למדינה יש זהות אינטרסים איתם, ואמור להיות טוב למפעיל אם הוא הגיש הצעה הגיונית הנושאת בחובה רווח.

משא ומתן עם מפעיל קיים יוצא מנקודת פתיחה אחרת. יש כמה סיבות לכתיבת הסכם עם מפעיל קיים או תוספת להסכם.

1. נגמרה למפעיל תקופת הזכיון והמדינה עוד לא מוכנה עם מכרז חדש, למדינה יש צורך להאריך את תקופת ההפעלה למפעיל הקיים אך הוא לא מחוייב לכך. המפעיל ירצה לשפר את תנאי ההסכם הקודם שלו (גם אם זה הסכם טוב, תמיד יש מה לשפר מבחינת רווח...) והמדינה מצידה תנהל משא ומתן על גובה השיפור וכן על מחויבויות נוספות שתטיל על המפעיל בתמורה לשיפור שורת הרווח שלו.

2. נדרשת תוספת משמעותית להסכם ההפעלה כתוצאה מהתפתחות הענף, בין אם זה תוספת שירות מסיבית, תוספת חובות שלא היו בהסכם כגון מידע בתחנות או קווי לילה, הצטיידות באוטובוסים חדשים העומדים בתקנים יותר מחמירים ועוד.

3. כאשר המפעיל נקלע לחובות ומבקש לשפר את ההסכם שלו מתוך מצוקה כלכלית. למדינה אין אינטרס לראות מפעיל מפסיד כי בסוף הנוסעים נפגעים ולכן היא נוטה להסכים להידבר עם המפעיל ולספק עזרה כלשהי בדמות תיקון קל של ההסכמים. לעיתים זה לא באשמת המפעיל (לדוגמה מלחמה שמבריחה את הנוסעים מהאוטובוסים) ולעיתים זה באשמתו בשל חישובים מוטעים בתוכנית העסקית והגשת הצעה נמוכה מדי. כאשר זה באשמתו לתיקון ההסכם מהפסדי למאוזן יש בדרך כלל קנס כלשהו כגון קיצור תקופת הזיכיון, הגדלת הקנסות על רמת שירות לא הולמת וכו'.

חשוב לציין שכל המפעילים בארץ, גם הוותיקים (אגד, דן והנצרתיות) וגם החדשים עובדים מכוחם של הסכמים. את ההסכם עם המפעילים הוותיקים יש לחדש מדי עשור בערך והדבר נעשה מאז קום המדינה. בחידוש הסכם כזה המדינה נמצאת בעמדת חולשה כי היא רוצה שהמפעיל הקיים ימשיך לתת את השירות ולכן מעשור לעשור שיפרו החברות הוותיקות את תנאיהן עד למצב בו העלויות של תחבורה ציבורית למדינה הפכו לגדולות מדי. במקביל לשיפור בתנאים, שהתבטא גם ובעיקר בשיפור תנאי הנהגים החברים בקואופרטיבים, חלה ירידה בהיקף ורמת השירות בשל עלותו הגדולה. נוצר מצב, שכיח בשירות מונופולי, בו ככל שעובר הזמן השירות נעשה פחות ופחות טוב, אך יותר ויותר יקר עד שהוא מגיע לנקודת משבר.

בנוסף להסכמים המשופרים מדי עשור היו גם הסכמים שנפלו לקטגוריה השלישית, המשברית. פעם בגלל האינפלציה הדוהרת ופעם בגלל מלחמה, פעם בגלל פיגועים ופעם בגלל גירוש עובדים זרים. שיפורי התנאים לעובדים בתחום המשכורות והפנסיה נהפכו לנטל כבד מנשוא בשעות משבר, ומאחר ואי אפשר לגעת בהסכמי העובדים, קיצצו בשירות. אם זה נשמע לכם מוכר זה בגלל שאתם מקשיבים לחדשות השוטפות בקשר לתקציב הבטחון ולחברת החשמל. זה סיפור די דומה. כל משבר הצריך תיקוני הסכמים, לרוב גם בשוליים לרעת העובדים ובעיקר לרעת הציבור. ושוב התקרבנו לנקודת המשבר.

ב-1998 היה ברור שהענף במשבר, הוקם אגף תחבורה ציבורית ואיתו מנהלת תחבורה ציבורית שתפקידה היה לקדם מכרזים על קווי אגד ודן. לאחר פניה לבג"צ שבה אגד טענה שהקווים הם קניין שלה, דחה בג"צ את טענתה והודיע שהמדינה רשאית להוציא מכרזים על קווי אגד ודן, אך רק לאחר גיבוש תוכנית מסודרת. התוכנית המסודרת דרשה גיבוש הסכמים מורכבים עם אגד ודן עם מליון פריטים, איזה קווים, כמה שעות נהג, באיזה קצב, מה אגד ודן נותנות ומה הן מקבלות בתמורה. לאחר משא ומתן מתיש נחתם ההסכם עם אגד ב-1999 ועם דן ב-2000.

העקרון החשוב ביותר בהסכם נשמר גם היום. אגד ודן חיוניות לענף התחבורה הציבורית בישראל, מטרת משרד התחבורה היא חיסול המונופול שלהן, אך לא חיסול שלהן, הן יישארו כוח דומיננטי בשוק ואף יחוזקו במקום שבו יישארו. העקרון הזה נשמר גם לאחר עשור בהסכם המחודש. שלראשונה נכתב ונחתם במציאות של ענף מורכב עם הרבה מפעילים. זה נתן כוח למדינה להשיג הסכם מאוזן יותר, אך בד בבד לאפשר לאגד ודן להמשיך ולהתחזק במקומות בהם הן פועלות. כמות הנסיעות שנוספה לאחרונה לאגד, ושתתווסף בקרוב לדן (במסגרת קו 1 של גוש דן) מאד גדולה ולא במקרה. הן אמורות להתמקצע ולהתרחב באזורים שלהן, בזמן שהמפעילים האחרים אמורים להתמקצע ולהתרחב באזורים שלהם. אם משום מה יש משבר באחד האזורים, יכולה המדינה למכרז אותו מחדש, דבר שמביא ליציבות כל הענף לטווח הארוך. כך נבנה הסכם טוב.

בימים אלה מלאה שנה למותו של יוני שקד.

יוני החל את דרכו המקצועית ככלכלן במשרד האוצר, משם עבר לאגד  שם שימש כסמנכ"ל כספים. ב-2002 פרש והקים ביחד עם אמנון אייכלברג את חברת עדליא ייעוץ כלכלי, אשר זכתה במכרז השני של משרד התחבורה ל"מנהלת תחבורה ציבורית". מסוף 2004 נקלטתי גם אני בחברה כמתכנן תחבורה וזכיתי לעבוד עם האיש היקר הזה ולהכיר אותו במשך זמן ממושך.

בתקופתו של יוני באגד החלו לנשוב רוחות הרפורמה בתחבורה הציבורית. יוני היה שותף מטעם אגד לתהליך ההסכמי המורכב ב-1999 ובמידה רבה בזכותו נשמר חוזקה של אגד במקביל לסלילת הדרך לרפורמה. יוני האמין בכך שהרפורמה תהיה בסופו של דבר טובה לאגד וכעת, 15 שנה לאחר ההסכם ההוא, אני חושב שגם באגד מבינים שהוא צדק. אגד של היום היא חברה מתקדמת יותר, שירותית יותר, ואמינה יותר ממה שהיתה בזמן שנסעתי איתה לצבא ולאוניברסיטה, הרבה בזכות הרגולציה של משרד התחבורה שלא היתה קיימת לפני 1998. אגד לימדה את כולנו מה זה תחבורה ציבורית, אבל רק מ-1998 הוכרחה גם ללמוד מאחרים, ותמיד יש מה ללמוד מאחרים.

יוני היה שותף בעיצוב המכרזים וההסכמים מטעם המדינה בערך מ-2004 ועד מותו, גם עם אגד ודן וגם עם המפעילים החדשים במסגרת מכרזים, הוא דחף לקיומם של מכרזים והסכמים בהם הפדיון שייך למדינה ולא למפעיל, וכך אכן נראים כל המכרזים מ-2010 ואילך. יוני טען שלמפעיל יש יכולת מועטה בלבד להשפיע על מספר הנוסעים, וכי עדיף למדינה שהמפעיל יתפקד כקבלו משנה שמגשים את יעדיה החברתיים מאשר שינסה למקסם את רווחיו באמצעות הסטת נסיעות ממקומות בלי נוסעים למקומות עם נוסעים. כך אכן מתפקד חלק גדול מהענף היום.

יוני תרם רבות לעיצוב ענף התחבורה הציבורית, ויש לו חלק ישיר בשגשוג של הענף בעשור האחרון, הוא יחסר לנו גם ברמה המקצועית וגם ברמה האישית. יהי זכרו ברוך.